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  • 国家文化公园管理模式的国际经验借鉴
    时间:2019年11月05日信息来源:中国龙8国际注册报点击: 加入收藏 】【 字体:

      “十三五”时期,我国在文化建设中首次提出了建设国家文化公园,国家文化公园将成为中华文化的重要标识。在国际上,国家公园体系日益完善:以日本、韩国为代表的亚洲综合管理型国家公园体系,以德国为代表的欧洲地方自治型国家公园体系,以加拿大为代表的美洲自上而下管理型国家公园体系,在管理体制、财政体制、文化遗产保护机制方面做出了有益的探索。在这些完整的国家公园体系中,文化型的国家公园是其重要组成部分,且和其他类型的国家公园在统一管理下有相同的管理体制、财政体制,为我国国家文化公园的建设及管理提供了宝贵经验。

      一、亚洲——综合管理型

      1.管理体制——主体明确,责权明晰

      日本以日光国立公园为代表的宗教和文化型国立公园、以富士箱根伊豆国立公园为代表的象征日本民族精神的文化型国立公园,对我国国家文化公园的建设具有启发意义。在日本完善的国立公园体系的统一管理下,管理机构的发展历程主线清晰:1927年日本民间率先成立国立公园协会,两年后内务省国立公园委员会成立,推动自下而上的管理;1948年日本厚生省单独设立了国立公园部,1964年成立国立公园局,是兼管到专职的转换;1971年国立公园管理权由厚生省等部门转移至环境省,实现了分散管理到综合管理的过渡。

      韩国与我国地理相邻、人文相通,其以庆州国立公园为代表的依托历史遗迹的文化型国立公园的管理经验对我国国家文化公园的管理具有借鉴意义。为实现整个国家公园体系的高效管理,1986年韩国政府制定了由国家直接管理各类型国立公园的管理体制,规定韩国国立公园管理公团是国立公园管理的主体,国立公园管理主体自此实现了统一。国立公园管理公团在法律规定的范围内对每个国立公园行使管理权,在管理决策方面基本不受地方政府和其他部门及经营企业的干预,在短时间内就实现了高效管理。

      我国也应沿着这种发展趋势进行国家文化公园体制建设,尽快完善相关立法,使其得到统一、规范的管理。

      2.财政体制——政府主导,有效分配

      日本及韩国的包括文化型国立公园在内的整个国立公园体系实行统一的财政体制。

      有力的政府资金投入推动了日本国立公园经济功能的淡化。日本禁止公园管理部门制定经济创收计划,为保证国立公园的正常运营,其资金保障主要来源于国家拨款和地方政府筹款。

      充足的资金保障了韩国国立公园的建设和发展。韩国国立公园从2007年开始不收门票,政府每年安排3000亿韩元(约合人民币18亿元)用于21个国立公园(汉拿山国立公园除外)的保护和管理工作,并且每年按照0.1%的比例增加。此外,为了解决国立公园私有土地的管理问题,从2006年开始将赎买国立公园内私有土地纳入政府预算。

      为避免出现我国国家文化公园资金投入与需求不平衡的情况,应着重理顺国家文化公园财政体制,以统一、全面、高效的管理体制为基础,建立“政府补贴为主导、其他社会投资为补充”的多层次国家文化公园财政体制。制定资金管理办法,确定各项资金的使用范围及方式,有效提高国家文化公园建设管理资金的使用效率,确保资金的合理分配。

      3.保护体制——遗产活化,全民参与

      日本是亚洲最早建立国立公园的国家,其对文化遗产的保护可追溯到19世纪明治初年。

      首先,提出了无形文化遗产理念,在1950年颁布的《文化财保护法》中,创造性地将文化遗产采用二分法,即分为有形文化财和无形文化财;其次,重视非物质文化遗产的活化,在活化中保护,强调文化遗产保护工程中“人”的因素,制定了规范的登录制度、特殊的传承人保护机制,保护无形文化遗产的社区生活载体,如轰轰烈烈的造乡运动和造街运动,重视当地人的生活、重视当地环境保护的整体性;最后,注重培养全社会对文化遗产保护的共识。

      借鉴日本对文化遗产保护的先进经验,在我国国家文化公园的管理中,应重视文化遗产的活化,保护重要的文化传承人;设立园区社区建设专项扶持资金,或建设符合当地特色的龙8国际注册项目,着力解决好居民生计问题;同时,也要持续不断地开展教育工作,帮助社区提高对国家文化公园的认知,充分发挥社区参与园区保护与管理的自主性,逐渐培养起全社会对文化遗产保护的共识,催生全民共识化的文化自觉时代的到来。

      二、欧洲——地方自治型

      1.管理体制——国家指导,地方自治

      洪斯吕克乔木林国家公园(Hunsrück-Hochwald National Park)是德国国家公园之一,有丰富的凯特尔时期文物及历史遗迹,其成功经验对我国国家文化公园的建设与管理具有借鉴意义。该国家公园在州立环境部的指导下,由萨尔州国家公园管理办公室具体管理,其管理体制属于典型的地方自治型。地方自治型管理模式指的是国家公园的各项管理事务,包括国家公园的划定、相关管理政策和法律法规的制定、公园的规划等,由地方政府的相关部门负责,国家政府只负责制定宏观政策、法规等。

      德国是一个联邦制国家,按照立法权权属范围的不同,德国立法权分为两个部分,即联邦专属立法权与竞和立法权。国家公园管理事项属于后者,即联邦仅对国家公园的建设提出指导性的框架规定,由各州具体通过法律法规予以规定和保护。德国国家公园管理机构分为三级:一级机构为州立环境部,二级机构为地区国家公园管理办事处,三级机构为县(市)国家公园管理办公室,分别隶属于各州(县、市)议会,并在州或县(市)政府的直接领导下,依据国家的有关法规,自主地进行国家公园的管理与经营活动。国家公园地方自治型管理体制在充分考虑到地区发展差异,实现因地制宜管理的同时,可能存在管理失效、管理低效的风险。

      2.财政体制——政府为主,营收为辅

      德国整个国家公园体系中各个类型国家公园的资金来源渠道包括州政府财政拨款、社会公众捐助、公园有形无形资源利用所带来的收入,其中州政府财政拨款为主要资金来源。各类型国家公园的运营开支被纳入州政府公共财政中进行统一安排与管理,主要用于国家公园的设施建设和其他保护管理事务。

      3.保护体制——回归大众,保护原真

      塞文山脉国家公园(Parc national des Cevennes)是法国国家公园中具有文化代表性的国家公园,这里以地中海农牧文化景观著名,是继承了独特历史和文化的国家公园。法国针对文化型国家公园中文化遗产的保护进行了“去国家化”改革,提出产权售让(Divestiture)、文化单位自治(Autonomization)、代理人(Agency model)、契约模式(Contracting out)、志愿者模式(Volunteer)、经费的多源化六种模式,文化遗产保护从“以国家为核心”向“以居民为核心”逐渐过渡,追求遗产的保护从“精英”回归“大众”。

      在法国国家公园体制改革后,各个类型国家公园的分区管理中,加盟区的引入成为其空间统一管理的亮点:在保障核心资源得到充分保护的前提下,充分尊重民众意愿、充分吸纳社区加盟,以达成完整性、原真性保护目标。在这种模式下,追求最大限度地实现生态系统的完整保护,并利于实现当地原住民文化的原真性保护。

      三、美洲——自上而下型

      1.管理体制——企业模式,与时俱进

      以历史遗址、文物建筑为支撑的克鲁恩国家公园及保护区(Kluane National Park and Reserve),是加拿大具有代表性的文化型国家公园。在加拿大国家公园局的统一管理下,实行自上而下的管理体制。自上而下型管理体制是指由国家政府专门设置国家公园的主管部门,负责国家公园的划定、相关管理政策和法律法规的制定、国家公园的规划、国家公园的运行和管理等事务,主管部门依据情况内设多个事务部门,以各公园为单位下设相应管理处具体执行相关计划。目前,加拿大、美国等美洲多个国家采用这一类型的管理体系。

      加拿大是世界上第一个建立国家公园管理机构的国家,其管理理念、方式和体制一直在科技的推动下与时俱进。加拿大坚信,现代企业或公司管理模式是世界上最先进的管理方式,能充分调动人们的积极性,因此其国家公园局对国家公园的管理采取企业管理模式,严禁任何人为的扰动。每一个国家公园都有各自的CEO,其特别重视对国家公园管理岗位的设置,追求精简的效果;各个公园的管理规范有序,工作人员统一着装,各个公园以不同LOGO标识加以区别,实行标准化管理。

      2.财政体制——政府扶持,追求效率

      加拿大国家公园局及其下属的各个类型国家公园的运转经费主要来自两种渠道:一是联邦政府的持续性拨款,二是各个公园的收入。在基本保持财政支持为主的情况下强调采用多种方式,形成多种资金来源,既提高效率又可避免财政依赖。

      3.保护体制——战略引导,尊重文化

      瓜依哈纳斯国家公园(Gwaii Haanas National Park),是当地Haida人居住的地方,被列入世界文化遗产,在加拿大国家公园局的统一管理下,运行有效的保护机制。

      为实现各个类型国家公园的持续发展,加拿大国家公园局制定了详尽的发展战略和周密计划,如国家公园及国家历史遗迹管理计划、建立国家公园数字化信息系统计划等。

      加拿大国家公园局在园区内有社区乃至城镇的情况下不断加强文化保护,且调动各利益相关方“共抓大保护”。尤其注重对原住民文化的保留传承,对瓜依哈纳斯国家公园中的原住民实行完全自治的管理,规定开发规划时,所有项目必须与原住民探讨,且给予其补助等生活福利。秉承龙8国际注册带动保护的理念,公园管理部门坚信,只有让国民进入国家公园,认识到国家公园的美好,才能唤醒国民保护的意识与愿望,达到世代传承的目的。

      建设国家公园被认为是世界上极富理想与远见的做法,目前已经有200个国家和地区开展了国家公园的实践,形成了各具特色的文化型国家公园模式,在文化遗产保护方面进行了有效尝试。综合管理型、地方自治型、自上而下型国家公园管理模式虽各具特色,但在机构职能、财政体制、保护体制方面存在相似之处。我国在规划和设置国家文化公园管理模式的过程中可参考借鉴。

      (作者单位:北京第二外国语学院中国文化和龙8国际注册产业研究院)

    (作者:邹统钎 常梦倩 赖梦丽  编辑:llqy)
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